Lei das Estatais: o que ainda falta implementar

A Lei 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, produziu em praticamente todas as empresas estatais federais e em parcela relevante das estaduais e municipais um conjunto extenso de comitês estatutários, regimentos internos, códigos de conduta e ética, e áreas formalmente estruturadas de conformidade e gestão de riscos. O arcabouço institucional exigido pela lei, em sua grande maioria, existe hoje no papel e nos organogramas dessas organizações — um avanço inegável em relação ao período anterior à norma, em que boa parte dessas estruturas simplesmente não existia de forma sistemática.

O que frequentemente não existe, apesar da estrutura formal implementada, é a consequência prática dessas instâncias sobre a decisão real da organização: a decisão que efetivamente muda de rumo porque o comitê de auditoria estatutário se manifestou de forma crítica; a indicação de administrador que não avança porque o requisito técnico de experiência exigido pela lei não foi cumprido; o contrato que é revisto ou suspenso porque a área de integridade identificou risco relevante de conformidade. Sem essa consequência observável, o arcabouço da Lei das Estatais corre o risco de se consolidar como camada burocrática adicional, sem alterar substantivamente a qualidade da governança exercida na prática cotidiana dessas organizações.

Avaliações comparativas conduzidas por órgãos de controle externo, como tribunais de contas estaduais e o Tribunal de Contas da União, têm recorrentemente identificado esse padrão de conformidade formal com efetividade prática limitada, sobretudo em estatais de menor porte e em entes federativos com menor capacidade técnica de fiscalização e acompanhamento da implementação da lei.

O aspecto mais sensível e persistentemente problemático da implementação da Lei das Estatais permanece sendo a qualificação técnica e a efetiva independência política dos administradores indicados para conselhos de administração e diretorias executivas. A lei estabeleceu requisitos mínimos de experiência profissional, formação acadêmica e ausência de vínculos partidários recentes para ocupantes desses cargos, e determinou a criação de comitê de elegibilidade responsável por avaliar o atendimento a esses requisitos antes da indicação formal.

Na prática observada em diversos entes federativos, comitês de elegibilidade que se limitam a verificar o cumprimento formal das vedações expressas na lei — sem avaliar de forma substantiva a aderência do candidato ao perfil de competências efetivamente necessário para a função e para o momento estratégico específico da empresa — cumprem a letra da norma e falham em seu propósito estruturante, que era elevar a qualidade técnica e reduzir a captura política das indicações para cargos de administração de empresas estatais.

Processos de avaliação mais robustos, adotados por algumas estatais federais e por um número ainda limitado de estatais estaduais, incluem avaliação de aderência ao perfil desejado construído a partir do plano estratégico da empresa, entrevista técnica estruturada conduzida por comitê com apoio de especialista externo, e emissão de parecer fundamentado e público sobre a adequação de cada candidato, mesmo quando o resultado é favorável à indicação. Esses elementos, quando implementados com rigor e transparência, elevam o custo político de uma indicação tecnicamente inadequada — que é exatamente o mecanismo de dissuasão que a lei buscou criar, ao condicionar a nomeação a um processo público de avaliação de mérito.

Uma segunda lacuna relevante identificada em avaliações de maturidade da implementação da Lei das Estatais é a assimetria entre o desenvolvimento das funções de conformidade e integridade — impulsionadas também pela Lei 12.846/2013, a Lei Anticorrupção — e o desenvolvimento, ainda incipiente na maior parte das estatais, de uma função de gestão de riscos corporativos propriamente dita, capaz de identificar, avaliar e monitorar riscos estratégicos, operacionais, financeiros e reputacionais de forma integrada e não apenas focada em conformidade regulatória e prevenção de fraude.

Essa assimetria produz um padrão recorrente em que a empresa estatal está relativamente bem estruturada para prevenir e detectar irregularidades de conduta individual, mas permanece vulnerável a riscos estratégicos de maior magnitude — decisões de investimento mal avaliadas, exposição cambial não gerenciada, dependência excessiva de fornecedor único em cadeia crítica — que uma função de gestão de riscos corporativos madura estaria estruturada para identificar e submeter à deliberação do conselho antes que se materializem em prejuízo relevante.

A maturidade da gestão de riscos em estatais brasileiras varia enormemente entre entes federativos e entre setores de atuação, com empresas do setor financeiro e de energia, sujeitas a regulação setorial adicional e a exigências específicas de seus próprios reguladores, apresentando em geral maior sofisticação do que estatais de saneamento, transporte e outros setores de infraestrutura municipal e estadual, em que a capacidade técnica interna para estruturar essa função de forma independente permanece mais limitada.

Uma das promessas estruturais da Lei das Estatais era a exigência de carta anual de políticas públicas e governança corporativa, documento que deveria explicitar os objetivos de política pública que justificam a existência da estatal e os compromissos de gestão assumidos pela administração perante o controlador. Na prática, esse instrumento em muitas organizações se tornou peça de cumprimento formal, produzida anualmente sem conexão orgânica com o planejamento estratégico plurianual da empresa nem com o processo orçamentário que efetivamente aloca recursos às prioridades declaradas.

A integração efetiva entre planejamento estratégico, carta anual de políticas públicas e orçamento plurianual exigiria que os objetivos de política pública declarados fossem desdobrados em metas específicas, mensuráveis e orçamentariamente sustentadas, com acompanhamento periódico pelo conselho de administração e prestação de contas pública sobre o grau de cumprimento — modelo ainda pouco disseminado mesmo entre as estatais federais de maior porte e visibilidade.

A Lei das Estatais avançou significativamente a transparência de despesas, remuneração de administradores e processos licitatórios das empresas estatais, em linha com a Lei de Acesso à Informação e com a evolução mais ampla da transparência no setor público brasileiro. O que permanece incompleto, em grande parte das organizações, é a transparência ativa de indicadores de desempenho operacional e de cumprimento de metas estratégicas, informação que permitiria à sociedade e aos órgãos de controle avaliar não apenas quanto a estatal gastou, mas quão bem ela cumpriu a função pública ou o objetivo econômico que justifica sua existência.

Essa lacuna de transparência de desempenho dificulta a própria accountability democrática sobre a existência e a manutenção de determinadas estatais, na medida em que o debate público sobre sua relevância tende a se concentrar em despesas e escândalos pontuais, sem informação sistemática e comparável sobre desempenho ao longo do tempo que permitisse avaliação mais substantiva de sua efetividade como instrumento de política pública ou como ativo econômico do ente controlador.

As Diretrizes da OCDE sobre Governança Corporativa de Empresas Estatais, referência internacional amplamente utilizada na formulação da própria Lei 13.303/2016, avançaram em recomendações que a legislação brasileira ainda não incorporou de forma plena, como a separação mais clara entre a função de proprietário exercida pelo Estado e a função de regulador setorial, frequentemente concentradas na mesma estrutura ministerial em diversos setores da administração pública brasileira, gerando conflito de interesse estrutural entre o papel de acionista controlador e o papel de árbitro regulatório do setor.

Países com maior maturidade na governança de empresas estatais, como a Suécia e a Nova Zelândia, adotaram modelos de centralização da função de propriedade em unidade especializada e tecnicamente independente das pastas ministeriais setoriais, reduzindo a interferência política direta na gestão operacional das estatais e profissionalizando a interlocução entre o Estado acionista e a administração das empresas. O Brasil, apesar de avanços pontuais, mantém modelo mais fragmentado, em que cada ministério setorial exerce diretamente a função de proprietário das estatais sob sua tutela, com variação relevante de qualidade de exercício dessa função entre pastas.

Três frentes concentram o esforço mais realista de aprimoramento da implementação da Lei das Estatais nos próximos ciclos: a integração efetiva entre planejamento estratégico, carta de políticas públicas e orçamento plurianual, superando a lógica de cumprimento documental desconectado; a profissionalização da função de gestão de riscos corporativos, hoje ainda excessivamente centrada em conformidade regulatória e pouco desenvolvida em riscos estratégicos e operacionais; e a ampliação da transparência ativa de indicadores de desempenho, complementando a transparência já consolidada de despesas e remuneração.

Nenhuma dessas três frentes depende de alteração legislativa da Lei das Estatais em si — dependem, isso sim, de decisão política e técnica dos entes controladores de exigir, na prática, o padrão de governança que a lei já formalmente estabelece, e de investimento continuado na capacitação técnica dos administradores e dos órgãos de controle responsáveis por fiscalizar sua implementação efetiva ao longo do tempo.